“韧性”指一个系统遭受外部冲击后维持自身稳定并恢复原有状态的能力。

城市作为物理空间、经济载体和社交场所，是人类生产生活的重要单元。

如今，世界上大多数人(55%)居住在城市，已成为城市的世纪。

信息、资本、人员的流动重塑城市空间，以都市圈为中心的全球交易网络正在形成，到2030年，世界上将有41个人口超过1000万的超大城市，其中80%位于全球资源匮乏、高度脆弱的低收入和中等收入国家。

超大城市的特点是文化、社会、经济和种族的多样性以及环境的异质性，当面临极端天气灾害、重大自然灾害、社会公共危机、重大安全事故的冲击和破坏时，超大城市都会承受巨大的压力，甚至因缺乏应对这些压力的能力，出现功能崩溃的危险。

为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》把打造“韧性城市”作为完善城市化战略的重点内容。

党的二十大报告指出，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

目前中国有21座超大特大城市，面对不断增多的极端天气灾害、重大自然灾害、公共卫生风险等危机，加快建设韧性安全城市，成为当务之急。

因此，以全球韧性城市的核心要义与基本框架为理论依据，全面审视和总结中国超大特大韧性城市建设的实践经验与成效，分析建设过程中面临的主要问题和不足，进而提出未来进一步强化超大特大韧性城市建设的新思路新策略，无疑具有十分重要的理论创新和现实指导意义。

中国超大特大城市建设韧性城市的问题和挑战

随着超大特大城市对韧性城市建设的重视和行动，近年来其韧性治理水平得到了显著提升，但面对未来更具不确定性的极端天气灾害、气候变化、公共卫生事件以及各种新技术、新业态、新模式带来的新风险，中国超大特大城市的韧性城市建设依然存在许多问题和挑战，主要表现在五个方面:

(一)总体顶层设计有待强化，建设合力有待提升

韧性城市建设作为一项综合性系统工程，需要硬韧性、软韧性的共同建设和多个部门的高效协同。

打破韧性建设的“碎片化”“割裂化”格局，是推动韧性城市建设的必由之路。

但实践表明，当前中国超大特大城市中，除了北京、上海、深圳等一线城市在城市层面高规格制定韧性发展总体规划抑或实施意见外，大多数特大城市尚未制定有权威性的总体韧性发展规划和专项韧性规划，韧性城市建设的目标不清、任务不明，许多建设行动分散在规资、城建、气象、水务、应急等多个部门，缺乏跨部门协调推进机构或专门的负责岗位。

顶层统筹不力，横向协调不够，这导致了中国一些超大特大城市虽然在口头上非常重视韧性城市建设，但在实践中，政府缺乏实实在在的行动抓手和清晰目标，建设的有效性和科学性大打折扣。

(二)城市新型风险的识别能力弱，风险底数不清

面对各种潜在的风险挑战，能够做到精准识别、精准预判、精准预警，并做好未雨绸缪和必要准备，是韧性城市建设的重要环节。

实践表明，一些超大特大城市发生的重大灾难事故或公共危机，都与治理主体无法精准识别潜在风险、对风险难以做到“心中有数”有紧密关系，尤其在新技术新业态新模式层出不穷的情况下，存量风险和增量风险易交织叠加，越发增加风险识别和预警的难度。

在现实中，主要面临三种困境：一是“看不见”的风险，如超大特大城市地下基础设施在长期服役的条件下，由于受检测技术所限，外界很难精准判断其运行状态和潜在风险，一旦灾害发生，难以快速了解灾变状态，带来巨大的治理难题。

二是“想不到”的风险。

剖析多起城市新风险导致的安全事故发现，事故容易发生在此前较少关注的新场景、新领域，成因更加复杂，而管理主体的风险感知、评估和处置能力则相对滞后。

三是处置难度大，管不好。

对有些新兴领域的安全风险复杂性上升、监管难度增大，已不能简单依赖经验积累形成的传统处置预案和手段，多部门各自为战，缺乏完整的管理框架，有漏洞的监管容易导致新的安全事故。

(三)城市韧性建设的法律标准体系不统一、不健全

关于韧性城市的评价标准，有很多国际机构在研究，评价维度和标准各异，如早期“韧性城市”实践大多参照风险管理国际标准IS031000:2009，遵循“识别一分析评估一诊断一行动一调整”的行动框架”；

国际标准化组织于2019年发布了《韧性城市指标体系》，提供了一个可以在全球范围内广泛应用的韧性评估框架。

国内由中国标准化研究院和清华大学牵头研制《安全韧性城市评价指南》(GB/T40947-2021)。

但实际上，当前中国城市在韧性城市建设中，并不存在具有强制约束力的法律法规和标准(国家指南并没有得到强制性推广应用)，基本按照各自制定的相关规划或实施意见进行建设，上海遵循的是《上海市综合防灾安全韧性分区分级建设指南》，北京主要参照《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，其他超大特大城市还没有标准或指南。

这不利于压实相关部门的责任和压力，降低了韧性建设策略的针对性和有效性。

(四)城市硬空间韧性建设存在薄弱点和盲点

针对城市生命线系统和物理基础设施空间在内的硬韧性来说，中国超大特大城市除了难以精准识别大量地下生命线管网系统的风险点之外，还有较大面积的老旧小区、老旧建筑、老旧住房、城中村等特殊空间，其中水电煤管线等设施面临破损、陈旧、安全标准低等问题，具有更高的脆弱性，一旦碰到极端高温、极端严寒等天气，更容易引发次生灾害，给城市安全埋下潜在隐患。

与此同时，应急响应设施的空间配置与实际需求之间存在差距，“平急两用”公共基础设施建设滞后，导致全市或一些社区在硬件韧性方面仍存在盲点和薄弱点。

(五)基层应急治理和韧性社区建设有待细化落地

尽管中国超大特大城市近年来按照国家应急管理体制改革的要求，在应急管理体制建设方面做出了很大努力，整体应急能力有了显著提升，但根据实践来看，依然面临着应急管理机制的统筹协调功能不够、灾害事故风险的综合防控能力不强、应急管理基层基础的建设力度不足等显著问题，特别是安全隐患大量集聚的基层社区，更面临着应急组织不健全、职责权限不清晰、应急储备不健全、应急预案同质化且不实用、应急人才短缺、数字化支撑不足、居民安全风险意识薄弱等问题，韧性社区规划缺失，社区应急处突能力明显不足，从而在根本上弱化或制约了城市的韧性能力。

同时，在应对气候变化、洪水、干旱和热浪等灾难中的诸多不平等现象，也加剧了韧性治理的难度和挑战。

中国建设超大特大韧性城市的路径选择

城市韧性的复杂性和综合性，决定了建设韧性城市也是一项极具挑战的多元系统工程。

在超大特大城市面临更多风险挑战的情况下，韧性城市建设的总体思路应该遵循以问题为导向，以组织创新为引领、以安全体检制度为依托、以城市更新为载体、以应急治理体系为保障、以数字科技为支撑、以基层社区韧性为基础，加快补齐设施短板，堵上制度漏洞，全面解决城市安全运行面临的突出问题和治理难题，切实增强城市的灾害抵御力、适应力、恢复力和转型力

(一)顶层设计、部门协同，健全韧性城市建设的统筹领导组织体系

根据纽约、伦敦等全球顶尖城市的经验，在市级层面成立专门负责城市韧性工作的专职机构(如纽约的韧性办公室)，设立专门统筹协调建设事宜的韧性官员(如纽约的首席韧性官)，是成功创建韧性城市的重要体制保障。

据此，强化韧性城市建设的顶层设计，提高统筹层级和战略定位，优化建设体制，整合建设力量，是中国超大特大城市加快推动韧性城市建设的首要重大举措。

具体而言，可以在市级层面，联合发改、规资、建设、城管应急、消防、绿化、气象、交通等多个部门，设立一个专门负责城市韧性建设的统筹协调机构一城市韧性建设办公室或韧性治理委员会，赋予其对全市韧性城市建设工作的战略规划、重大事项协调、重大政策监督等职能，联合相关专业力量一起编制全市韧性发展规划和分专业详细规划，研制韧性城市建设标准与评价体系，走出传统的“各自为政”的碎片化建设模式，全面推动“硬韧性”和“软韧性"工程同步实施、协同并进，确保韧性城市各系统之间的平衡发展。

(二)风险普查、分类实施，建立健全超大特大城市体检制度与风险地图

城市管理者从历史和现实出发，全面普查了解一座城市针对各种灾难或事故发生的历史规律、当前的潜在风险，并把不同类型的风险落实在地图上，对潜在风险可能发生的时空规律做到心中有数、了然于胸，是实现风险管控中有的放矢、沉着应对的重要前提和基础。

实践表明，城市当政者“不知道风险在哪里”，正是城市韧性建设面临的最大风险。

据此我们建议，超大特大城市政府要深入分析上百年以来城市已经发生过的各类自然灾害或安全事故数据，挖掘大数据背后的灾害或事故时空规律，依此制作精细化、精准化、全覆盖的全市主要风险地图，清晰掌握不同区位、不同时间上，有可能遭遇或发生的不确定性风险，合理配置应急储备和救援资源，以提高预防预警的科学性、有效性。

与此同时，要根据国家相关部门的要求，研究制定符合超大特大城市实际情况的城市体检指标体系，认真组织开展城市国土空间规划体检评估工作，深度优化数据采集方式，建立定性定量结合的评估方法，通过全生命周期的体检评估切实发现城市治理面临的风险隐患，形成支撑“动态监测、定期体检/评估、查找问题、整治措施、跟踪落实”城市精细化治理的基础信息系统。

(三)升级建设、韧性改造，全方位推进具有韧性导向的城市更新行动

面对大量的老旧设施空间，按照高质量发展要求，以场所、空间、建筑、居住区等为主阵地，以韧性理念全面推行城市更新运动，全方位推动老旧建筑的绿色低碳化改造，加大老旧小区或薄弱社区的应急服务设施、基本公共服务设施、商业服务设施、市政设施的配套建设，努力提高各类建筑、设施空间的本质安全及其对灾害风险的抵御力，确保基础设施和空间具备足够的韧性，是未来中国超大特大城市推进韧性城市建设的必然选择。

为此，在未来的城市更新过程中，一方面，要加快升级改造各类能源、交通、电信、水等管网廊道建设，提升基础设施的改造升级标准，尽快解决“设施陈旧、标准偏低、超期服役或超负荷”问题，全面提高多场景的生命线工程韧性；

另一方面，针对老建筑、老旧小区，宜采取“集中成片”“微更新”等精准化方式进行综合改造，进一步改善设施标准、服务标准，在改善民生的同时消除隐藏其中的安全隐患。

与此同时，要全面推进城市地下空间的升级改造，提高地下空间应对各类极端灾害的标准要求，努力提升地下空间的韧性水平。

(四)未雨绸缪、闭环运行，完善全过程、全周期、无缝隙的城市应急治理体系

风险灾害的不确定性，是韧性城市的题中之义，一旦发生黑天鹅、灰犀牛式的灾难冲击，城市应急治理体系的功效和能力，就成为城市韧性水平的试金石。

时刻做好最充足的全方位准备，建立健全全要素、全部门、全过程、全周期的无缝隙整体性应急治理体系，成为超大特大城市建设韧性城市的战略选择和必由之路。

为此，重点需要加强三个方面工作：一是，从应急避难场所、物资药物应急储备、应急模拟演练等方面出发，切实加大多元投资，做好最充分的灾前应急准备，为快速高效的灾害响应打下坚实基础。

二是，增强应急管理工作系统性、整体性、协同性，统筹强化物资、交通、通信、医疗、气象、地震、能源、测绘、民防等领域应急综合保障的协调联动，提高应急综合救援和保障能力，促进应急救援的全景式互通互联，提高指挥效率与效能。

三是，注重各类灾害评估分析队伍建设，在灾难发生的第一时间，要及时开展灾害损失评估和安全风险评估，为灾后恢复重建工作提供有力的数据支撑和规划支撑，加快灾后恢复重建步伐。

(五)科技赋能、数据吹哨，扎实推动城市灾害风险数字化预警平台建设

大数据时代，仅凭人力显然无法及时发现和预判各种风险并作出预警。

因此，深化数字科技与安全韧性的深度融合，让科技赋能，让数据吹哨,切实提高巨型城市复杂体系的风险识别与预警能力，必将成为中国超大特大城市创建韧性城市的主要手段和重大依托。

要结合城市数字化转型战略，高度重视“一网统管”在韧性城市建设中的作用，充分利用全域感知、物联网、云计算、人工智能、机器学习等技术手段，打造一个城市空、海、地全覆盖一体化的城市安全风险综合监测预警平台，赋能城市排水、供水、燃气、供热、桥梁、建筑、隧道、综合管廊、河湖等城市基础设施生命线监测感知网络化建设和智能化管理，实现各类传感器和数据资源快速整合接入，第一时间实现对风险的及时感知、早期监测预警和高效处置应对，提升城市生命线运行效率和安全，提高城市精细化治理能力。

(六)基层导向、人民为本，全方位推进韧性社区规划建设新方略

社区是超大特大城市的基本空间单元，一座真正韧性的城市，必须遵循基层导向的创建策略，关心关切广大的社区民众，率先打造货真价实的韧性社区，提高社区应对各类灾害和突发事件的事先预防、应急响应和灾后修复能力，这是城市韧性的前提和基础，也是创建韧性城市的必然选择。

一是，遵照《社区生活圈规划技术指南》，居民、社区、企业、政府等利益相关者协同参与，制定15分钟社区生活圈规划，打造站式邻里中心，提高社区应对突发危机事件的应急服务能力与自组织能力。

二是，综合考虑各类突发事件，将“自上而下”与“自下而上”相结合，编制“韧性社区专题规划”，做好事前、事中、事后的全方位、全流程准备，帮助社区韧性繁荣发展。

三是，努力扩大社区民众的人际互动与社会链接，构筑更加顺畅高效的互动合作网络，积累以规范、信任、互惠等为核心的社会资本，把社区建设成为一个有温情、有温度的包容互助新空间。

（作者陶希东系上海社科院智库研究中心副主任，研究员，本文首发于《南京社会科学》2025年第7期，原题为“中国超大特大韧性城市建设：理论逻辑、实践探索与路径选择”。

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来源：陶希东